Von Charlotte Dany

Humanitäre Hilfe wird vermehrt zu einem politischen Instrument der Konfliktbewältigung. Inwiefern trägt diese Entwicklung zu einer Politisierung humanitärer Hilfe bei und warum haben vor allem humanitäre NGOs etwas dagegen?

Humanitäre Hilfe richtet sich an schutzbedürftige Menschen, oftmals auch in Kriegen und gewaltsamen Konflikten. Sie will akutes Leid mildern und Menschen vor Gewalt schützen. Aufgrund dieser Funktionen versuchen politische Institutionen vermehrt, Akteure und Instrumente der humanitären Hilfe in ihre Konfliktlösungsstrategien zu integrieren: um Fluchtursachen zu bekämpfen, Katastrophen zu verhindern, oder zumindest ihre desaströsen Auswirkungen auf Gesellschaften und Staaten abzumildern. Dies drückt sich in zahlreichen neueren politischen Strategien aus, wie der entwicklungsfördernden und strukturbildenden Übergangshilfe (ESÜH) und dem Preparedness-Ansatz der deutschen Bundesregierung, oder dem Resilience-Ansatz und dem Comprehensive Approach, die auf internationaler Ebene vor allem durch die Europäische Union (EU)  propagiert werden.

Doch für viele humanitäre Nichtregierungsorganisationen (NGOs), die in den betroffenen Gebieten direkt aktiv sind und daher als implementierende Partner der Geberinstitutionen bezeichnet werden, sind diese Strategien problematisch. Sie finden, dass ihre Arbeit dadurch ‚politisiert‘ wird. Politisierung humanitärer Hilfe ist dabei ein etwas schillernder Begriff, der alles Mögliche umfassen kann. Insbesondere meint er aber die seit den 1990er Jahren stattfindenden Veränderungen in der Praxis humanitärer Hilfe, die die durch das Internationale Komitee des Roten Kreuzes (IKRK) formulierten klassischen Leitprinzipien humanitärer Hilfe – insbesondere Humanität, Neutralität, Unparteilichkeit und Unabhängigkeit – aufweichen.

Alles eine Frage der Prinzipien?

Zwar haben die humanitären Prinzipien des IKRK für humanitäre NGOs, ebenso wie für zahlreiche Staaten und insbesondere auch die EU Kommission als weltweit größtem Geber humanitärer Hilfe, nach wie vor einen sehr hohen Stellenwert. Doch befürchten die meisten humanitären NGOs nicht primär, dass die politischen Strategien diese grundlegenden Werte, auf denen ihre Arbeit beruht, aufweichen würden. Denn schon lange ist klar, dass die Einhaltung dieser Prinzipien in der Praxis ohnehin nicht immer funktioniert und dass es Situationen gibt, in denen es angemessen ist, von einem rein prinzipiengeleiteten Verhalten abzuweichen und einen dezidiert politischen Standpunkt einzunehmen. Ärzte Ohne Grenzen (MSF) vertritt diesen pragmatischen Ansatz beispielsweise schon lange. Die Organisation erhebt in bestimmten Situationen ihre Stimme, um Zeugnis über Verbrechen gegen die Menschlichkeit abzulegen und mischt sich so durchaus politisch in Konflikte ein. Das kann dann auch auf Kosten des Zugangs zu den Hilfsbedürftigen gehen. Auch wenn die grundlegenden Prinzipien zentral bleiben, ist keineswegs tabuisiert, an ihnen zu rütteln, ihren Nutzen zu reflektieren und sie situationsbedingt und kontextbezogen zu hinterfragen. Was also befürchten humanitäre NGOs konkret, wenn sie Teil einer konzertierteren Konfliktlösungsstrategie von Staaten, internationalen Organisationen und militärischen Akteuren werden, die ja insbesondere den Menschen in Not zu Gute kommen soll?

Verlust von Unterscheidbarkeit

Diskussionen zwischen beteiligten Akteuren (Stakeholdern) auf Ebene der EU und Deutschlands zeigen, dass diese Strategien vor allem umstritten sind, weil sie humanitäre Organisationen schwerer von anderen Organisationen unterscheidbar machen. Diese Unterscheidbarkeit, vor allem zwischen humanitären und militärischen Organisationen, soll aber gewahrt bleiben, wie unter anderem der NGO Dachverband VENRO fordert (VENRO 2013). Denn wenn die Grenzen zwischen den Akteuren verschwimmen, kann sich dies negativ aus die Ausübung humanitärer Hilfe auswirken.

Zugangs- und Sicherheitsprobleme

So wird beispielsweise der Comprehensive Approach (auf Deutsch: vernetze Sicherheit oder vernetztes Handeln) (European Commission/High Commissioner 2013) kritisiert, weil dies humanitäre Akteure allzu eng mit militärischen in Verbindung bringen könne. Je näher die Zusammenarbeit, desto stärker die Gefahr einer Instrumentalisierung durch sicherheitspolitische Akteure, aber eben auch für Zugangsprobleme zu den Betroffenen. Außerdem sehen viele Organisationen, unter anderem das EU Parlament, die Gefahr, dass humanitäre Helfer_innen selbst eher gezielt Opfer von Angriffen werden, wenn sie als Teil einer umfassenden westlichen Sicherheitsstrategie wahrgenommen werden. Auch wenn der Zusammenhang schwer empirisch zu belegen ist, so ist in jedem Fall in bestimmten besonders konfliktträchtigen Kontexten – wie zum Beispiel in Afghanistan, Sudan (Darfur), Somalia, Syrien – deutlich gezielte Gewalt gegen humanitäre Helfer_innen oder deren Infrastruktur (Krankenhäuser) zu verzeichnen. Insofern ist es wenig erstaunlich, dass sich unter den humanitären Helfer_innen Verunsicherung ausbreitet. Diese Verunsicherung führt wiederum zu einer Versicherheitlichung (securitization), die sich im Rückzug in verbarrikadierte Sicherheitszonen oder in vermehrten Sicherheitstrainings manifestiert (Duffield 2012). Dies vergrößert letztendlich die Distanz zwischen den Helfenden und den von einer Katastrophe betroffenen Menschen.

Annäherung an entwicklungspolitische Ziele

Grenzen sollen auch zwischen humanitärer Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit überwunden werden, beispielsweise durch die Resilienz-Strategie der EU. Diese hat zum Ziel, Resilienz –  verstanden als  „the ability of an individual, a household, a community, a country or a region to withstand, to adapt, and to quickly recover from stresses and shocks“ – in konfliktbetroffenen Kontexten zu stärken (European Commission 2012). Damit rückt der Fokus weg von Notfallmaßnahmen, hin zu längerfristigen Maßnahmen, was durch die EU auch durch größere Kosteneffizienz begründet wird. Viele humanitäre Organisationen sehen durchaus den Bedarf, den Übergang von humanitärer Notfallhilfe zu Entwicklungspolitik zu verbessern und stimmen der Idee, dafür Menschen und Gesellschaften zu stärken, an sich zu. Doch kritisierten viele Stakeholder im EU Konsultationsprozess über die Resilienz-Strategie, dass sich dadurch der Fokus vom klaren an den Bedürfnissen der Adressat_innen humanitärer Hilfe orientierten Ansatz (needs-approach) hin zu einem stärkeren Kosten-Nutzen-Kalkül verändern könne. Da Resilienz zudem die Idee beinhaltet, dass Krisen Chancen bedeuten und Gesellschaften nach einer Katastrophe sogar in einen besseren Zustand versetzt werden könnten als zuvor, könnte das sogar dazu beitragen, dass der Schutzgedanke vernachlässigt und stattdessen Fragen des disaster managements in den Vordergrund rücken (Duffield 2015). Die Umsetzung einer Resilienz-Strategie lässt also Veränderungen in der Praxis humanitärer Hilfe erwarten, deren Nutzen und auch deren Kosten sich erst noch zeigen müssen.

Die Bedenken der Stakeholder deuten darauf hin, dass die neuen politischen Strategien in Deutschland und auf EU-Ebene Gefahr laufen, humanitäre Hilfsmaßnahmen zu behindern, statt sie zu verbessern.

QUELLEN

AA 2012: Strategie des Auswärtigen Amtes zur humanitären Hilfe im Ausland, http://www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/contentblob/631154/publicationFile/174169/121115_AA-Strategie_humanitaere_hilfe.pdf, 12.11.2012.

BMZ 2013: Strategie der entwicklungsfördernden und strukturbildenden Übergangshilfe (ESÜH). Resilienz stärken – Übergänge schaffen, BMZ Strategiepapier 6/2013, https://www.bmz.de/de/mediathek/publikationen/archiv/reihen/strategiepapiere/Strategiepapier330_06_2013.pdf, 30.06.2013.

Dany, Charlotte 2015: Politicization of Humantarian Aid in the European Union, European Foreign Affairs Review 20:3, 419-437.

Dany, Charlotte 2016: Umstrittene Politisierungsprozesse: Zur strategischen Neuausrichtung der humanitären Hilfe in Deutschland und der EU, Zeitschrift für Friedens- und Konfliktforschung 5: 1, 7-33.

Duffield, Mark 2012: Challenging Environments. Danger, Resilience and the Aid Industry, Security Dialogue 43: 5, 475-492.

Duffield, Mark 2015: From Protection to Disaster Resilience, in: Mac Ginty, Roger/Peterson, Jenny H. (Hg.), The Routledge Companion to Humantarian Action, London, 26-37.

European Commission 2012: The EU Approach to Resilience. Learning from Food Security Crises, Brussels, http://ec.europa.eu/echo/files/policies/resilience/com_2012_586_resilience_en.pdf, 3.10.2012.

European Commission/High Commissioner 2013: Joint Communication to the European Parliament and the Council: The EU’s comprehensive approach to external conflict and crises, Brussels, http://www.eeas.europa.eu/statements/docs/2013/131211_03_en.pdf, 11.12.2013.

 IKRK  2016: IHL and humanitarian principles, https://www.icrc.org/en/ihl-and-humanitarian-principles, 6.10.2016.

VENRO 2013: Empfehlungen zur Interaktion zwischen VENRO-Mitgliedsorganisationen und der Bundeswehr, http://www.venro.org/fileadmin/redaktion/dokumente/Dokumente_2012/2013/VENRO_Handreichung_Empfehlungen_Interaktion_080413.pdf, 8.4.2013.