Die OSZE 40 Jahre nach Helsinki: Dialog statt Konfrontation - auch in Zeiten der Krise?

von Ursel Schlichting

Angesichts der Rückkehr des Krieges nach Europa sind die Gründungsgedanken der OSZE heute wieder hochaktuell. Nach einer langen Phase des Bedeutungsverlusts zeigt sich in Zeiten der Ukraine-Krise die Notwendigkeit eines multilateralen Forums für den Dialog über die europäische Sicherheit, das Russland als gleichberechtigten Partner einbezieht.

Die Anfänge der OSZE (1975-1990)

Die Unterzeichnung der Schlussakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) am 1. August 1975 war der Höhepunkt zweijähriger Verhandlungen, die im Juli 1973 in Helsinki eröffnet worden waren. Dass wir in diesem Jahr den 40. Jahrestag dieses Ereignisses feiern, ist ein Indiz dafür, dass der Gedanke kooperativer Sicherheit und des permanenten multilateralen Dialogs über die Sicherheit in Europa auch 25 Jahre nach dem Ende des Kalten Krieges nichts an Aktualität eingebüßt hat. Der Nachfolgerin der KSZE, der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), gehören heute 57 Staaten aus Europa, Nordamerika und Asien, darunter alle Nachfolgestaaten der Sowjetunion, an. Ich möchte im Folgenden einen Bogen schlagen von den Anfängen der KSZE/OSZE über ihre Rolle in Europa nach dem Ende des Kalten Krieges bis hin zu ihrem unerwarteten Bedeutungsaufschwung in der Ukraine-Krise.

In der Phase von 1973/1975 bis zum Ende des Kalten Krieges, in der es mehr als einmal zu bedrohlichen Situationen kam, in denen ein „heißer“, mit Atomwaffen geführter Krieg zwischen den hochgerüsteten Blöcken möglich schien, entfalteten sich die bis heute unverwechselbaren Merkmale der KSZE/OSZE: der multilaterale, über politische und ideologische Grenzen und Blockmentalitäten hinweg geführte Dialog über Sicherheit in Europa und das umfassende Verständnis von Sicherheit. Danach ist Sicherheit nur dann gewährleistet, wenn Menschenrechte als ihr integraler Bestandteil begriffen werden und politisch-militärischen Fragen sowie Wirtschafts- und Umweltthemen gleichgestellt sind. Grundlage des Sicherheitsdialogs und der Zusammenarbeit in allen drei Bereichen der Sicherheit ist die Schlussakte von Helsinki. Sie umfasste drei damals als „Körbe“ bezeichnete Themenbereiche: 1. Sicherheit in Europa, 2. Zusammenarbeit in den Bereichen Wirtschaft, Wissenschaft, Technik und Umwelt sowie 3. Zusammenarbeit im humanitären Bereich.[1] Der „Sicherheitskorb“ enthielt neben einem Dokument über vertrauensbildende Maßnahmen einen zehn Prinzipien umfassenden Katalog („Dekalog“), der die Beziehungen zwischen den Teilnehmerstaaten regeln sollte. Hierzu gehörten u.a. die souveräne Gleichheit der Teilnehmerstaaten, der Verzicht auf die Androhung oder Anwendung von Gewalt, die Unverletzlichkeit der Grenzen, die territoriale Integrität der Staaten sowie das Gebot der friedlichen Regelung von Streitfällen. Die Helsinki-Schlussakte gilt als „Gründungsdokument“ der KSZE/OSZE, wenn auch nicht im völkerrechtlichen Sinne, und der Dekalog ist noch heute der zentrale „Verhaltenskodex“ für ihre Teilnehmerstaaten.

Die Schlussakte von Helsinki war jedoch nicht nur die Grundlage für den Dialog zwischen den Regierungen in Ost und West. Sie wurde auch von den Bevölkerungen wahrgenommen und in den folgenden Jahren zu einem Referenzdokument für Oppositionelle und Dissidenten in Osteuropa, die das einforderten, was ihre Staats- und Regierungschefs in Helsinki unterschrieben hatten: die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten, einschließlich der Gedanken-, Gewissens-, Religions- oder Überzeugungsfreiheit, das siebte Prinzip des Dekalogs von Helsinki.

Das Ende des Kalten Krieges: die Vision eines friedlichen Europas und die Institutionalisierung der KSZE (1990-1994)

Es war ein Dokument der KSZE, das das Ende des Kalten Krieges besiegelte: In der Charta von Paris für ein neues Europa vom 21. November 1990 erklären die Staats- und Regierungschefs aus Ost und West das „Zeitalter der Konfrontation und der Teilung Europas“ für beendet. Es breche nun „ein neues Zeitalter der Demokratie, des Friedens und der Einheit an“, in dem Rechtsstaatlichkeit und die Achtung der Menschenrechte gewährleistet sein sollten.

Zu dieser Vision eines friedlichen Europas gehörte für viele auch der Verzicht auf Militärbündnisse. Der Warschauer Vertrag war 1991 aufgelöst worden – wozu braucht man nun noch die NATO? Ein Vorschlag für eine alternative Sicherheitsarchitektur sah vor, die KSZE zu einer gesamteuropäischen Sicherheitsorganisation weiterzuentwickeln – beruhend auf einem Sicherheitsvertrag und ausgestattet mit einem Sicherheitsrat und eigenen Streitkräften, eventuell sogar durch die Umwandlung der NATO in ihren militärischen Arm. Letztendlich erwiesen sich diese Vorstellungen jedoch als unrealistisch. Nicht nur war der Westen natürlich nicht bereit, die NATO aufzulösen oder sie einer Organisation zu unterstellen, in der Russland ein gleichberechtigtes Mitspracherecht hatte. Es passte auch nicht zu dem sich allen feierlichen Erklärungen zum Trotz hartnäckig haltenden Denken in den Kategorien von „Siegern“ und „Verlierern“ des Kalten Krieges.

Auch in anderer Hinsicht wich die Euphorie schnell der Ernüchterung: Neue, innerstaatliche Konflikte, zumeist interethnische oder „Nationalitätenkonflikte“, die nicht selten in Sezessionskonflikte mündeten, eskalierten in der ehemaligen Sowjetunion und im zerfallenden Vielvölkerstaat Jugoslawien zu verheerenden Kriegen und zeigten überdeutlich, das ein friedliches Europa noch in weiter Ferne lag.

In dieser Zeit wird eine umfassende schrittweise Institutionalisierung der KSZE eingeleitet. Fast alle Organe und Institutionen der heutigen OSZE gehen auf Beschlüsse aus den Jahren 1990-1994 zurück. Gleichzeitig beginnt die Entwicklung eines umfangreichen Instrumentariums zur präventiven Diplomatie und es werden die ersten Langzeitmissionen zur Normalisierung der Lage nach Konflikten entsandt, die im Laufe der Jahre zu einem Markenzeichen der OSZE werden sollten. Auf dem Budapester Gipfeltreffen im Dezember 1994 wird die KSZE schließlich in die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) umbenannt.

Von der Normensetzung zur Implementierung: die Ausweitung des Aufgabenspektrums und der Weg in die Krise (ab 1995)

Im Mittelpunkt dieser Phase standen die Lösung der „eingefrorenen“ Konflikte im postsowjetischen Raum, die Konfliktnachsorge und Friedenskonsolidierung, vor allem im ehemaligen Jugoslawien, sowie die Förderung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten, hauptsächlich in den Transformationsländern. Der Beginn dieser Phase ist gleichzeitig auch die Blütezeit der Langzeitmissionen und Feldoperationen der OSZE, von der OSZE-Mission in Tadschikistan über die 2001 beendeten Missionen in Estland und Lettland, die zur Entschärfung der Konflikte mit den dortigen russischen Minderheiten beitrugen, bis zu den großen OSZE-Missionen in Bosnien und Herzegowina und im Kosovo. Auch zwei weitere Institutionen der OSZE erweisen sich in dieser Zeit als Erfolg: das Büro für demokratische Institutionen und Menschenrechte, das umfangreiche Wahlbeobachtungen durchführt, und der Hohe Kommissar für nationale Minderheiten, der durch seine auf Unparteilichkeit und Vertraulichkeit aufbauende stille Diplomatie zur Vermittlung in zahlreichen, nationale Minderheiten betreffenden Konflikten beiträgt.

Seit Mitte der 1990er Jahre nahm das Interesse der mittelosteuropäischen Staaten an der OSZE erheblich ab. Für sie erweisen sich die Europäische Union aus wirtschaftlichen Gründen und die NATO aus Gründen der militärischen Sicherheit als attraktiver. 1999 beginnt die schrittweise NATO-Osterweiterung, 2004 die Erweiterung der EU. Einige GUS-Staaten wie die Ukraine und Georgien geraten dadurch schon früh zwischen die Fronten.

Seit Ende der 1990er Jahre versuchte die OSZE den durch die NATO- und die EU-Erweiterung drohenden Bedeutungsverlust durch neue Aufgaben und Tätigkeitsfelder zu kompensieren. Die 1999 auf dem Istanbuler Gipfeltreffen verabschiedete Europäische Sicherheitscharta sowie die 2003 auf dem Maastrichter Ministerratstreffen vereinbarte OSZE-Strategie gegen Bedrohungen der Sicherheit und Stabilität im 21. Jahrhundert identifizieren neben der anhaltenden Bedrohung durch zwischen- und innerstaatliche Konflikte zahlreiche neue Sicherheitsrisiken: internationaler Terrorismus und gewalttätiger Extremismus, organisierte Kriminalität (Waffen-, Drogen- und Menschenhandel), wirtschaftliche Probleme und Umweltschäden sowie Diskriminierung und Intoleranz. Terrorismusbekämpfung, Polizeiarbeit, Sicherung und Schutz von Grenzen im Zusammenhang mit der Bekämpfung transnationaler Bedrohungen und organisierter Kriminalität sowie die Bekämpfung von Diskriminierung und Intoleranz entwickeln sich in der Folge zu wichtigen neuen Tätigkeitsbereichen. Als regionale Schwerpunkte kristallisierten sich Südosteuropa, der Südkaukasus und Zentralasien heraus.

Die politische Bedeutung der OSZE als europäische Sicherheitsorganisation nahm im gleichen Zeitraum hingegen ab.

Innerhalb der OSZE spiegelte sich alsbald die erneute politische Konfrontation zwischen „Ost“ und „West“ wider. Russland und andere GUS-Staaten kritisierten die geografisch unausgewogene Verteilung der Feldoperationen der OSZE, deren Einmischung in die inneren Angelegenheiten der Gaststaaten sowie die Wahlbeobachtung durch das BDIMR. Sicherheitspolitische Themen würden außerdem zunehmend zugunsten einer überzogenen Konzentration auf Fragen von Demokratie und Menschenrechten zum Nachteil der Teilnehmerstaaten „östlich von Wien“ vernachlässigt. Aber auch die nicht unmittelbar die OSZE betreffenden Auseinandersetzungen z.B. über den NATO-Einsatz gegen Serbien im Kosovo-Konflikt 1999 oder die Stationierung eines Raketenabwehrsystems in Polen und der Tschechischen Republik – kurz: die Missachtung russischer Interessen und Standpunkte im internationalen Kontext – wirkten sich nachteilig auf die Atmosphäre innerhalb der Organisation aus. Der russisch-georgische Krieg im August 2008 wird schließlich zum – international unterschätzten – Vorboten der Ukraine-Krise.

Die neuen Tätigkeitsschwerpunkte der OSZE bargen zudem die Gefahr der Verzettelung, unnötiger Arbeitsüberschneidungen und kräftezehrender Konkurrenz mit anderen internationalen Organisationen, insbesondere der EU. Schon bald sprechen Beobachter von einer tiefen Krise der OSZE, von einem „Nischendasein“ und vom letztendlich unvermeidbaren politischen Niedergang.

Die Ukraine-Krise als Bewährungsprobe: Eintagsfliege oder neue Chance?

Unter dem Eindruck des russisch-georgischen Krieges hatte die OSZE seit Ende 2008 begonnen, sich wieder auf ihre komparativen Vorteile und ihre Kernkompetenzen zu besinnen: das Konzept der umfassenden und kooperativen Sicherheit, den offenen, permanenten, multilateralen Dialog und ihre Kompetenzen in den Bereichen Konfliktverhütung, friedliche Konfliktlösung und Stabilisierung in der Konfliktfolgezeit. Ein erstes greifbares Ergebnis war ein Beschluss über die Verstärkung der Fähigkeiten der OSZE u.a. in den Bereichen Frühwarnung und frühzeitiges Handeln vom Dezember 2011. Auf dieser Grundlage wurden die Krisenreaktionsverfahren der OSZE in den folgenden Monaten weiterentwickelt. Vor allem zwei Neuheiten zahlten sich schließlich in der 2014 eskalierenden Ukraine-Krise aus: ein OSZE-internes Verzeichnis von Personen, die als sogenannte „First Responders“ aus den Reihen bereits im Sekretariat oder in Feldoperationen tätiger OSZE-Mitarbeiter für die möglichst rasche Entsendung in Krisengebiete ausgewählt werden können, sowie die Entwicklung eines virtuellen Ausrüstungspools, der bei Bedarf rechtzeitig wichtige Ausrüstungsgegenstände bereitstellt. Beide ermöglichten den sofortigen Aufbau und die schnelle Entsendung der OSZE-Sonderbeobachtermission (SMM) in die Ukraine, deren erstes Team bereits am 21. März 2014, nur Minuten nach dem im Ständigen Rat im Konsens aller 57 Teilnehmerstaaten verabschiedeten Einsatzbeschluss, startete. Die Entsendung der SMM ist zweifellos ein Glanzpunkt der Krisenreaktion seitens der OSZE.[2] Wenig später wurden zudem OSZE-Beobachter an zwei russische Grenzkontrollposten entsandt.

Die Ukraine-Krise hat zu einer unverhofften Aufwertung der OSZE geführt. Trotz der zunehmenden Spannungen zwischen Russland und dem Westen wird die Organisation weiterhin als Forum für den Sicherheitsdialog akzeptiert und genutzt. Die Bedeutungszunahme ist gewiss auch der raschen Reaktion des Schweizer OSZE-Vorsitzes auf die Krise zu verdanken, der vom Instrumentarium der OSZE zur Konfliktbearbeitung schon früh Gebrauch machte, indem er u.a. Sonderbeauftragte als Vertreter des Vorsitzes in unterschiedliche Verhandlungsformate entsandte. Zu nennen ist hier vor allem die Trilaterale Kontaktgruppe aus Vertretern der Ukraine, Russlands und der OSZE. Die Kontaktgruppe einigte sich am 5. September 2014 in Minsk auf ein zwölf Punkte umfassendes Protokoll, das auch von Vertretern der Separatisten unterzeichnet wurde und u.a. einen Waffenstillstand vorsah, dessen Umsetzung am 19. September in einem Memorandum konkretisiert wurde und der von der OSZE überwacht werden soll. Das Minsker Abkommen vom 12. Februar 2015 übertrug der OSZE zusätzlich die Aufgabe, den Abzug schwerer Waffen aus der vereinbarten Sicherheitszone zu überwachen. Auch wenn sich bislang gezeigt hat, dass die Vereinbarungen ebenso brüchig sind wie der Waffenstillstand, geben sie doch Hoffnung auf eine Entspannung der Lage.

Fazit

Die KSZE hat mit der Schlussakte von Helsinki 1975 und mit der Charta von Paris 1990 Geschichte geschrieben. Ihre Nachfolgerin, die OSZE hat sich um die Implementierung der dort gesetzten Normen verdient gemacht. Nach einer Zeit der Um- und Neuorientierung hinsichtlich ihrer Aufgaben, Kompetenzen und Tätigkeitsschwerpunkte, einer Zeit der Ungewissheit über ihre zukünftige Relevanz, der Suche nach einem Platz im Geflecht europäischer Organisationen, scheinen sich mit dem Engagement der OSZE in der Ukraine-Krise nun vorsichtig positive Antworten abzuzeichnen. Die Stärke der OSZE liegt noch immer darin, den Dialog über Sicherheit in Europa über politische und ideologische Trennlinien hinweg sowie in Krisen- und Konfliktsituationen aufrechtzuerhalten. Sie ist nach wie vor das einzige Forum für den multilateralen Sicherheitsdialog in Europa, in das Russland formal gleichberechtigt eingebunden ist. Auch wird der OSZE – anders als der EU – kein Eigeninteresse im Ukraine-Konflikt unterstellt. Mit der Einführung neuer und der Stärkung bewährter Instrumente hat sie gute Chancen, die Aufgabe der Konfliktprävention, der friedlichen Konfliktlösung und der Konfliktnachsorge auch in Zukunft erfolgreich wahrzunehmen und dazu beizutragen, eine erneute Teilung Europas zu verhindern.

Mit der Zustimmung zur Entsendung der Sonderbeobachtermission und zur Stationierung der Beobachter in den russischen Grenzkontrollposten hat Russland signalisiert, dass es nicht alle Brücken abbrechen will, dass sein Interesse an Kooperation und an der Aufrechterhaltung des sicherheitspolitischen Dialogs nicht vollständig erloschen ist. Das oftmals als „Bremse“ des Entscheidungsprozesses in der OSZE kritisierte Konsensprinzip hat sich in der Ukraine-Krise als positiv erwiesen: Die Zustimmung aller Teilnehmerstaaten zu den Aktivitäten der Organisation erhöht nicht nur allgemein die Legitimität der OSZE. Das Konsensprinzip hat in diesem Fall auch dafür gesorgt, dass die OSZE von Russland als Beobachter und Vermittler akzeptiert wird, da sie sich nicht mit einem Mehrheitsbeschluss über die Interessen Russlands hinwegsetzen kann.

„Wenn die Organisation nun im Falle des Konflikts in der Ukraine wieder im Vordergrund steht, dann sicher auch deshalb, weil sie das Ost-West-Forum parexcellence geblieben ist und die anderen Organisationen trotz ihrer Erweiterung nach Osten von Moskau aus gesehen doch ‚westliche‘ Organisationen geblieben sind […] Die dortigen Ereignisse haben vor allem die unbedingte Notwendigkeit der zehn Prinzipien der Schlussakte und [die Notwendigkeit] der Charta von Paris wieder in Erinnerung gerufen, die als Leitlinien zur Lösung der Probleme unerwartete Aktualität erhalten haben. […] Die Schlussakte von Helsinki und die Charta von Paris samt allen seither verabschiedeten Dokumenten sind heute wichtiger denn je.“[3]

QUELLEN

[1]   Die drei „Körbe“ entsprechen den heutigen „Dimensionen“ der OSZE: der politisch-militärischen Dimension, der Wirtschafts- und Umweltdimension sowie der menschlichen Dimension.

[2]   Ein spannender Bericht über das Zustandekommen der SMM ist der Beitrag von Claus Neukirch, The Special Monitoring Mission to Ukraine: Operational Challenges and New Horizons, in: Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg/IFSH (Hrsg.), OSCE Yearbook 2014, Baden-Baden 2015, S. 183-197.

[3]   Marianne von Grünigen/Hans-Jörg Renk, 40 Jahre Schlussakte von Helsinki – ein Grund zum Feiern?, in: Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg/IFSH (Hrsg.), OSZE-Jahrbuch 2014, Baden-Baden (i.E.).