von Rebecca Froese und Janpeter Schilling 

Illegaler Goldbergbau bedroht nicht nur die Artenvielfalt im peruanischen Amazonas, sondern gefährdet auch die Gesundheit und die Lebensgrundlagen vieler Menschen, die in und um die Goldbergbaugebiete leben. Die Regierung versucht mit der Formalisierung des Goldbergbaus mehr Kontrolle zu erlangen, während sie gleichzeitig mit Unterstützung der Umweltpolizei und des Militärs die illegalen Goldgräber vertreibt und ihre Lager zerstört. Bisher waren diese Initiativen nur mäßig erfolgreich, während die Menschliche Sicherheit in den Gebieten weiterhin prekär ist.

Die Idee von Governance-Initiativen, wie zum Beispiel die rechtliche Formalisierung des Goldbergbaus, ist, einen Nutzen für die lokale Bevölkerung sicherzustellen und zur Menschlichen Sicherheit beizutragen. Das Konzept der Menschlichen Sicherheit legt den Fokus auf die lokalen Auswirkungen ökologischer, ökonomischer und gesellschaftlicher Dynamiken. Das ursprünglich von den Vereinten Nationen entwickelte Konzept der Menschlichen Sicherheit umfasst drei zentrale Grundlagen, die Menschen zum Leben brauchen: (1) Umweltsicherheit, (2) Existenzsicherheit und (3) politische Sicherheit. Umweltsicherheit wird dabei als die Abwesenheit von Risiken oder Bedrohungen für die Umwelt, von der eine Person oder Gemeinschaft abhängig ist und in der sie lebt, verstanden. Die Existenzsicherheit bezieht sich auf Ressourcen und einkommensschaffende Aktivitäten, die wesentlich für die Versorgung mit Nahrungsmitteln und Gesundheitsversorgung sind. Politische Sicherheit umfasst, in Anlehnung an die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, die Abwesenheit von physischen und psychischen Risiken oder Bedrohungen für eine Person oder Gemeinschaft. Konkret bedeutet dies die Gewährleistung der freien Entfaltung der kulturellen Identitäten und das Vorhandensein eines starken gesellschaftlichen Zusammenhalts innerhalb und zwischen gesellschaftlichen Gruppen und dem Staat.

Im Folgenden analysieren wir wie sich der kleinbetriebliche Goldbergbau und Formalisierungsinitiativen auf die Menschliche Sicherheit lokaler Gemeinschaften in Peru auswirkt und welche Machtstrukturen über die Verteilung von Kosten und Nutzen entscheiden. Dieser Blogartikel basiert auf einer vergleichenden Analyse dreier Fallstudien in Kenia, Bolivien und Peru, welcher im November 2020 veröffentlicht wurde.

Umwelt(un)sicherheit

Im Bundesstaat Madre de Dios hängt die Menschliche Sicherheit der ländlichen Gemeinden stark von Ökosystemdienstleistungen ab. Die Verfügbarkeit von fruchtbarem Land und sauberem Wasser für die landwirtschaftliche Produktion sowie intakte Wälder für die Gewinnung von Waldprodukten, wie z. B. Paranüssen, sind existenziell. Zumeist illegale Goldbergbau-Aktivitäten schränken den Zugang der lokalen Bevölkerung zu Land stark ein. Illegale Bergleute, viele von ihnen Migranten aus den Anden, besetzen Land, um sich niederzulassen und um Bergbauaktivitäten zu betreiben. Diese sind oft begleitet von unkontrollierter und illegaler Abholzung von Wald. Durch die Abholzung und die Degradierung von Land durch illegale Invasionen werden die Lebensgrundlagen gefährdet (Bebbington & Bury, 2009). Damit wird die Ernährungssicherheit für die Familien nicht nur gegenwärtig, sondern auch für nachfolgenden Generationen geschwächt.

Die Wasserqualität ist durch die Verschmutzung von Oberflächen- und Grundwasser gefährdet. Jedes Jahr werden etwa 50 Tonnen Quecksilber aus dem Goldbergbau in das Ökosystem und die Atmosphäre in Madre de Dios freigesetzt. Die Zerstörung und Verschmutzung der Böden und die Bioakkumulation von Quecksilber in Wasserorganismen stellen ein Risiko für die Fischbestände und damit die Ernährungssicherheit sowie die Gesundheit der Bevölkerung dar. Darüber hinaus führt das Quecksilber in der Atmosphäre zu schweren Atemwegserkrankungen und damit einem weiteren Gesundheitsrisiko. Die lokale Bevölkerung sowie auch flussabwärts gelegene Wassernutzer*innen leiden unter den negativen sozio-ökologischen Folgen dieser Verschmutzung (SPDA, 2014). Eine spezielle regenerative und dekontaminierende Behandlung wäre erforderlich, bevor Boden und Wasser wieder genutzt werden könnten. Solche Behandlungen sind jedoch noch in einer Phase der Erprobung und werden nur selten angewendet (MINAM, 2017). Unzureichende Abwasser- und Abfalleinrichtungen in oft provisorischen Bergbausiedlungen tragen weiter zur Verschlechterung der Wasserqualität bei.

Ein weiterer kritischer Punkt ist die ungleich verteilte Kapazität mit Umweltauswirkungen und Landverlust umzugehen. Während die Bergleute sich Umweltstandards beugen oder diese ignorieren und Einkommen erzielen, um Vorräte wie abgefülltes Trinkwasser und Lebensmittel zu kaufen, sind die Regenwaldgemeinden viel anfälliger für die Auswirkungen von Verunreinigungen, da sie häufig von Subsistenzwirtschaft, Jagd und Fischerei leben und über kein oder ein nur sehr geringes Einkommen verfügen.

Existenz(un)sicherheit

Für die Einkommenssicherung ist der Bergbau lukrativ, da die Nachfrage und der Preis für Gold hoch sind. Durch das zunehmende Eingreifen der Regierung in illegalen Bergbaugebieten und zunehmendem Druck zur Formalisierung, also der Integration des informellen Goldbergbaus in die formale Wirtschaft (Damonte, 2013), fürchten die Bergleute den Verlust von Einkommen. Eine Formalisierung bringt nicht nur für die Erstellung von Umweltmanagementplänen sondern auch durch die Abgabe von Steuern zusätzliche Kosten mit sich.

Darüber hinaus ist der Bergbau nicht ausschließlich eine armutsgetriebene Aktivität, sondern eine zur Diversifizierung des Lebensunterhalts. Durch die Mechanisierung ihrer Aktivitäten und die Beschäftigung von Arbeitskräften haben es einige Bergbau-Unternehmer geschafft, Kapital zu akkumulieren. Zusätzlich hat eine neue Elite von Bergleuten politischen Einfluss in der lokalen Regierung gewonnen und beeinflusst die Entscheidungsfindung zugunsten ihrer Geschäftsinteressen. Der ehemalige Leiter der Regionalregierung in Madre de Dios war etwa vor seinem Amtsantritt 2015 Direktor des Bergbauverbands. So unterstützte die lokale Regierung die Interessen der Bergleute, zum Beispiel durch den Bau von Straßen zu den Bergbaulagern (Cortés-McPherson, 2019).

Für informell arbeitende Bergleute und solche, die sich “im Prozess der Formalisierung” befinden, erscheint das sehr bürokratische Formalisierungsverfahren kompliziert, langwierig und teuer (Damonte, 2018). Dies stellt ein Risiko für ihre Einkommenssicherheit dar, da Gebühren für die Akkreditierung und Genehmigung durch die Umweltbehörde sowie für die Berater, die die Formalisierungspläne entwickeln, hoch sind. Zusätzlich berichten die Bergleute von der Angst, vom Staat durch Steuern auf formalisierte Einnahmen „ausgebeutet“ zu werden. Die Bergleute, die sich “im Prozess der Formalisierung” befinden sind verpflichtet, auf Quecksilber- und Zyanidprodukte zu verzichten, während notwendige Anreize und Finanzierungsprogramme für saubere Bergbautechnologien fehlen.

Schlechte und unsichere Arbeitsbedingungen, einschließlich fehlender Sicherheitsausrüstung beim Einsatz von Quecksilber und starken Wasserpumpen, stellen eine Gefahr für das körperliche Wohlbefinden der Arbeiter im Goldbergbau dar. Zudem werden Fälle von Menschenhandel berichtet (Ojo Público, 2019). Vor allem in illegalen Bergbaustätten werden die Arbeiter unter sklavenähnlichen Bedingungen ausgebeutet und Frauen werden gezwungen, als Prostituierte zu arbeiten. Manchmal eskaliert die Gewalt, wenn benachbarte Besitzer von Wald-, Paranuss-, Landwirtschafts- oder Bergbaurechten Drohungen erhalten und von illegalen Bergleuten physisch angegriffen wurden, nachdem sie Beschwerden über Landinvasionen eingereicht hatten.

Politische (Un-)Sicherheit

In der Region gibt es eine starke Allianz zwischen Umweltgruppen und indigenen Organisationen, die von peruanischen und internationalen Geldern unterstützt werden (Damonte, 2016). Zusätzlich ist die Art und Weise, wie der Bergbau betrieben und kontrolliert werden soll, stark umstritten. Während frühere Regionalregierungen den Bergleuten wohlgesonnen waren und Bergbauaktivitäten unterstützten, betont die aktuelle Regionalregierung, die 2018 ihr Amt antrat, Maßnahmen zur Formalisierung und gegen illegalen Bergbau. Oft fürchten die Besitzer der offiziellen Bergbau-Konzessionen Gewalt und zögern daher, die illegalen Eindringlinge der Landinvasionen zu vertreiben oder eine Beschwerde einzureichen. Die Angst führt dazu, dass die Regulierungsmechanismen die ursprünglich zum Schutz ihrer Rechte gedacht waren, nicht genutzt werden. Dennoch sind die Konzessionäre für die Integrität ihrer Konzession verantwortlich und damit verpflichtet, Landinvasionen zu verhindern. Im Falle der Nichteinhaltung ihrer Pflichten erhebt die Regierung eine Geldstrafe. Daher leiden die Konzessionäre unter den negativen Konsequenzen von Landinvasionen doppelt, sowohl durch Bedrohung der illegalen Landbesetzer sowie durch die staatlichen Geldstrafen. Zudem tragen unklare staatliche Zuständigkeiten in solchen Fällen zur Unsicherheit bei und Polizeikräfte sind nicht ausreichend ausgerüstet, um gegen größere Invasionen wirksam vorzugehen. Solche Landinvasionen können den Konzessionären oder indigenen Gemeinschaften auch eine Quelle kultureller Identität entziehen, wenn Primärwälder dauerhaft zerstört werden (Bebbington & Bury, 2009). Der soziale Zusammenhalt in Madre de Dios ist durch zwei starke gegensätzliche Interessengruppen gefährdet: die Befürworter und die Gegner von Goldbergbau.

Formalisierungsinitiativen und ihre Hürden

Der Formalisierungsprozess in Peru startete im Jahr 2002 und wurde maßgeblich durch internationalen Druck vorangetrieben. Auf dem Papier hat die Formalisierungspolitik das Ziel, den informellen Goldbergbau in die formale Wirtschaft zu integrieren und die Aktivitäten sozial-ökologisch verantwortbar zu machen (Salo et al., 2016). Seit den frühen 2000er Jahren ist die Formalisierung das Hauptinstrument von Regierungen (IGF, 2017), großen Bergbauunternehmen (ICMM, 2016) sowie Gebern (CASM, IFC CommDev, & ICMM, 2010) und Nichtregierungsorganisationen (ARM & Barreto, 2011) zur Regulierung des handwerklichen und kleinbetrieblichen Goldbergbausektors. Auch die peruanische Regierung setzt seit den frühen 2000ern einen Formalisierungsplan zur Regelung und Bekämpfung des informellen und illegalen Goldbergbaus um. Madre de Dios ist der prominenteste Ort für diese Initiativen, da die Region in den letzten Jahren zum Hot Spot des amazonischen Goldbergbaus geworden ist. Die Konzessionen sind meist im Besitz von Einzelpersonen, die entweder selbst auf Basis ihrer Konzessionen arbeiten oder andere informelle Bergleute gegen eine Gebühr einladen.

Der peruanische Staat setzt drei Instrumente ein, um den Goldbergbau zu kontrollieren (Damonte, 2018): Erstens versuchen gesetzliche Rahmenbedingungen, informelle Bergleute zu verpflichten, offizielle Zertifikate und eine Steuernummer zu erhalten und Umweltmanagement- und Regenerationspläne zu erstellen. Da dies wenig Wirkung gezeigt hat, wurde den Bergleuten die Möglichkeit gegeben, Sanktionen zu vermeiden, indem sie eine “Verpflichtungserklärung” für den Formalisierungsprozess abgeben und von der Kategorie “illegal” in die Kategorie “informell” übergehen, bis sie die Anforderungen erfüllen und formal werden. Zweitens wurde der Bergbau nur auf bestimmte Gebiete beschränkt (“Bergbaukorridor”). Drittens begann die peruanische Regierung, illegale Maschinen und Bergbaulager zu zerstören – in ihrer extremsten Form durch Bombardierung und Einschreiten des peruanischen Militärs. Dies löste Proteste aus, die zur politischen Organisierung der Bergleute und zu Blockaden des Formalisierungsprozesses führten (Damonte, 2018).

Dieser Formalisierungsprozess ist eine global unterstützte Initiative. Die peruanische Zentralregierung versucht den Formalisierungsprozess in den informellen und illegalen Abbaugebieten durchzusetzen (siehe auch Salo et al., 2016). Diese Regulierung spaltet die lokale Bevölkerung und führt zur Verfestigung von Machtasymmetrien zwischen der gefährdeten indigenen Bevölkerung, den lokalen Eliten und den andinen Siedelnden. Politische Prozesse werden in Kombination mit einem hohen Maß an Korruption von lokalen Eliten gesteuert und verstärken das lokale Regime des Goldabbaus. Dadurch hat der Formalisierungsprozess wenig Erfolg bei der Begrenzung der negativen Auswirkungen auf die Menschliche Sicherheit gehabt und den Konflikt zwischen informalen und illegalen Bergbauleuten weiter angeheizt. Dies ist ein Beispiel dafür, dass formale Governance-Instrumente und fortschrittliche innerstaatliche Rechtsdesigns keine Verbesserungen der Menschlichen Sicherheit der lokalen Bevölkerung garantieren. Stattdessen zeigt sich, dass die entscheidenden Kräfte in den Machtverhältnissen liegen, die sich auf lokaler und nationaler Ebene und dazwischen entfalten.

Fazit

Während die Zentralregierung den illegalen Bergbau energisch sanktioniert hat, ist die Durchsetzung der legalen Formalisierung aufgrund der wirtschaftlichen Bedeutung und des politischen Einflusses der Bergleute gering. Dennoch unterstützen einige Bergbauverbände die Formalisierung, haben auf Quecksilber verzichtet und rechtliche Verfahren eingeleitet, um staatlichen Schutz zu erhalten und (militärische) staatliche Sanktionen zu vermeiden. Die von den Bergbauaktivitäten negativ betroffene lokale Bevölkerung hat jedoch kein Mitspracherecht im Regulierungsprozess, fürchtet die illegalen Bergleute und verfügt oft nicht über das notwendige wirtschaftliche Einkommen, um ihre Verluste zu kompensieren. Während also einige Umweltstandards verbessert werden, führt die Auferlegung von Governance-Instrumenten auch zu einem höheren Risiko für den Lebensunterhalt und die politische Sicherheit der lokalen Bevölkerung. Darüber hinaus sind die nicht nachhaltigen informellen Praktiken, die den Goldbergbausektor in Madre de Dios vor den staatlichen Interventionen de facto beherrschten, und die lokalen Machtasymmetrien weiterhin tief in der von den Bergleuten dominierte subnationale politische Landschaft verwurzelt. Governance-Initiativen wie Formalisierung bergen das Risiko, Machtungleichgewichte und Spaltungen zu schaffen oder zu verstärken. Die Gewinner des Ressourcenabbaus sind meist auf der nationalen und internationalen Ebene zu finden, während lokale Gemeinschaften kaum profitieren beziehungsweise sowohl durch die direkten Auswirkungen des Ressourcenabbaus als auch die negativen Auswirkungen der Formalisierungsinitiativen benachteiligt werden. Um die Menschlichen Sicherheit im peruanischen Goldbergbau zu verbessern, muss also die Frage gestellt werden: „Governance durch wen und für wen?“. Für zukünftige Forschung ist es daher wichtig zu analysieren, wie lokale Gemeinschaften sinnvoll in die Gestaltung von konfliktsensiblen Governance-Instrumenten integriert werden können. Governance-Initiativen sollten immer auch zum Ziel haben, lokale Gemeinschaften vor externen Effekten zu schützen und gleichzeitig sicherstellen, dass sie sowohl kurz- als auch langfristig von der Ressourcengewinnung profitieren. Nur so können ungleiche Bedingungen des Ressourcenabbaus transformiert werden und somit (letztlich) das Leben der betroffenen Gemeinschaften verbessert werden.