Von Jana Hönke & Lisa Skender

Endlich mit gutem Gewissen E-Auto fahren und auf Smartphone und Tablet surfen? Das soll „sauberes” bzw. „ethisches” Kobalt versprechen. Obwohl Kobalt in Lieferkettengesetzen bislang nicht zu den definierten „Konfliktmineralien“, wie Zinn, Tantal, Wolfram und Gold, dazugezählt wird, hat es Aufmerksamkeit auf sich gezogen. Aufgrund der weltweit steigenden Nachfrage nach Kobalt wird verstärkt über die schlechten Arbeitsbedingungen, Kinderarbeit und Ausbeutung in den Kobaltminen in der Demokratischen Republik Kongo berichtet. Als Lösung wird das Miteinbeziehen von Kobalt als Konfliktmineral zur Durchsetzbarkeit von Menschenrechten für einen „ethischen“ Kobalthandel diskutiert.

Die DR Kongo ist mit über 50 Prozent des globalen Kobaltvorkommens mit Abstand der größte Förderer und Kobaltproduzent weltweit. Mit einer weltweiten, steigenden Nachfrage nach Kobalt („Kobalt Run“), das u.a. für die Batterieherstellung von Elektroautos, Smartphones oder Tablets benötigt wird, sind in den letzten Jahren vermehrt schlechte Arbeitsbedingungen, Kinderarbeit, sexuelle Ausbeutung von Frauen sowie weitere Menschenrechtsverletzungen in den kongolesischen Kobaltminen in den Fokus von öffentlicher Berichterstattung gerückt. Neben dem Fokus „Problemlösung“ durch neue technische Möglichkeiten (z.B. „Blockchain“)¹ gibt es auch auf politischer und rechtlicher Ebene Bestrebungen für einen „ethischen“ Handel mit Kobalt und weiteren „Konfliktmineralien“. So legte die deutsche Bundesregierung im letzten Jahr und die EU-Kommission in diesem Februar Lieferkettengesetze vor, die Unternehmen ab einer bestimmten Größe zur Überprüfung, Verantwortung und Durchsetzung unternehmerischer Sorgfaltspflichten entlang der gesamten globalen Lieferketten verpflichten. Indem Unternehmen für Menschenrechtsverletzungen entlang der weltweiten Produktionslieferkette haftbar gemacht werden können, sollen Umwelt- und Menschenrechtsverletzungen verhindert werden. Da jedoch das deutsche Lieferkettengesetz, welches nächstes Jahr in Kraft tritt, nicht die gesamte Lieferkette berücksichtigt, sondern Unternehmen nur bei ihren direkten Zulieferern in die Pflicht nimmt (siehe Maihold et al. 2021, S. 2), wird das Gesetz wohl wenige Auswirkungen auf den Handel mit Kobalt haben. Obwohl der neue Gesetzesvorschlag der EU-Kommission weiter geht und explizit Unternehmen entlang ihrer gesamten Lieferkette in die Pflicht nehmen will sowie zivilrechtliche Haftungen für Unternehmen vorsieht, bleibt offen, welche Auswirkungen das in der EU geplante Lieferkettengesetz auf den Kobaltabbau und die Arbeitsbedingungen in den Minen im Kongo genau haben wird.²

Im Folgenden werden wir anhand des bereits bestehenden Dodd-Frank Acts in den USA die potentiellen Folgen und Herausforderungen für zukünftige Lieferkettengesetze und politische Verordnungen diskutieren. Während dieser im Zuge eines Pakets zur Finanzmarktregulierung eingeführt wurde, und sich auf ‚due diligence‘ und die Vermeidung der Komplizenschaft mit Gewaltakteuren fokussierte, handelt es sich sowohl beim deutschen als auch beim europäischen Lieferkettengesetz um eigenständige Gesetzesinitiativen, die politisch insbesondere durch die Verbesserung der Lebendbedingungen der lokalen Produzent*innen legitimiert werden. Aus diesem Grund, aber auch aus den Problemen mit den Auswirkungen des Dodd-Frank-Act heraus, müssen sie auch daran gemessen werden. Daher plädieren wir im zweiten Teil neben dem Miteinbeziehen der Unternehmen und Verbraucher*innen für eine stärkere Berücksichtigung von Produktionsverhältnissen sowie für die Miteinbeziehung der komplexen Lebensverhältnisse der lokalen Arbeiter*innen in zukünftigen gesetzlichen Regulierungen.

Die Bedeutung von Konfliktmineralien: Wer profitiert? Wer verliert?

Der Dodd-Frank Act, eigentlich ein Gesetz zur Reform des US-Finanzmarktrechts im Zuge der Finanzkrise 2008, verpflichtet US-börsennotierte Unternehmen in Artikel 15 (1502) zu Dokumentation und Offenlegung über die Verwendung von sogenannten „Konfliktmineralien“. Konfliktmineralien (im Dodd-Frank Act definiert als Zinn, Tantal, Wolfram, Gold) sind Rohstoffe, mit denen bewaffnete Gruppen aus der DR Kongo und angrenzenden Staaten Handel betreiben und sich somit durch diese mitfinanzieren. Der Dodd-Frank Act soll also dafür sorgen, dass Unternehmen durch den Kauf von diesen Rohstoffen keine bewaffneten Gruppen mehr unterstützen bzw. diese mitfinanzieren. Das Gesetz ist explizit kein Verbot, sondern enthält eine Transparenzpflicht und soll somit Unternehmen nach dem „name and shame“ Prinzip öffentlich unter Druck setzen. Nationale, regionale und internationale Initiativen wie Dodd-Frank haben sich vervielfacht und verlangen von den Unternehmen, dass sie die Verwendung dieser Mineralien offenlegen und ihre Lieferketten „konfliktfrei“ gestalten.

Die Bemühungen um „konfliktfreiere“ Lieferketten von Mineralien sind nicht neu; internationale Menschenrechtsorganisationen forderten schon lange vor dem Dodd-Frank Act 2010 Staaten dazu auf, den Begriff Konfliktmineral oder Konfliktrohstoff gesetzlich in internationalen Lieferketten zu verankern sowie die Rückverfolgbarkeit und die Sorgfaltspflicht in der Lieferkette von Konfliktmineralien auch auf den handwerklichen Kobaltabbau auszudehnen. So beschreibt ein ausführlicherer Bericht von Amnesty International und Afrewatch die schlecht bezahlten und gefährlichen Bedingungen, unter denen Kinder und Erwachsene im Kobaltsektor arbeiten.  

Warum nicht also auch Kobalt als „Konfliktmineral“ in den Lieferketten definieren und dadurch zur Verhinderung der Finanzierung von bewaffneten Gruppen, Kinderarbeit und Ausbeutung leisten? Die Ausweitung der Kategorie „Konfliktmineralien“ auf Mineralien, die unter ausbeuterischen, unmenschlichen Bedingungen abgebaut werden, hätte weitreichende Folgen. So haben kongolesische und internationale Forscher*innen gezeigt, dass Dodd-Frank unbeabsichtigte und negative Folgen hatte. Einige Branchenakteure vermieden mit einem Quasi-Boykott die Beschaffung von Mineralien aus der Demokratischen Republik Kongo. Dadurch wurden Kleinstproduzent*innen (artisanal miners), ihre Angehörigen, aber auch Menschen in mit dem Bergbau verbundenen Branchen getroffen, sowohl ökonomisch durch Einkommensverluste bzw. Verlust ihrer Lebensgrundlage als auch indirekt über beispielsweise eine höhere Kindersterblichkeit (siehe Parker et al. 2016). So gab Apple im März 2017 aufgrund der öffentlichen Berichterstattung über schlechte Arbeitsbedingungen und Kinderarbeit in den Kobaltminen bekannt, dass es den Kauf von manuell abgebautem Kobalt aus der DR Kongo vorübergehend gestoppt hat. Die öffentliche Berichterstattung über Kinderarbeit und Korruption veranlasste zudem weitere Investoren, den Kobaltabbau in andere Länder auszulagern.

Zwar legitimierten die Abschaffung von Kinderarbeit, sexueller Ausbeutung von Frauen und der Finanzierung bewaffneter Gruppen normativ einen Förderstopp, doch stellt sich die Frage, ob das durch den Dodd-Frank Act ausgelöste Mittel der Quasiboykotte ebenjene Kinderarbeit, (sexuelle) Ausbeutung und Finanzierung bewaffneter Gruppen auch tatsächlich verhindert. Kurzfristig haben Initiativen zur Verbesserung der Lieferkette keine nennenswerten Auswirkungen auf die eigentliche Aufgabe des Acts, der Rückverfolgbarkeit, und können sogar sozioökonomische Not verschärfen und damit Konflikte auslösen oder die Häufigkeit von Kämpfen, Plünderungen und Gewalt gegen Zivilist*innen erhöhen (vgl. Seay 2012; Stoop et al. 2018).

Zudem wurde aufgezeigt, dass sich bewaffnete Gruppen im Ostkongo komplexer finanzieren als über Kleinstbergbau, und alternative Finanzierungswege zur Verfügung haben (bspw. Laudati 2013a, Vogel 2022); während zur Beendigung bewaffneter Kämpfe wenig beigetragen wurde, hatten die Kosten des Quasi-Boykotts durch Dodd-Frank die Schwächsten zu tragen. Weitere Wissenschaftler*innen weisen darauf hin, dass multiple Faktoren zu Konflikten in der DR Kongo beitragen. Zu diesen Faktoren gehört u.a. auch die Ausbreitung von großen industriellen Unternehmen, die schon bestehende soziale Konflikte noch einmal zusätzlich verstärken (vgl. Hönke 2014). Ganz nach dem Harveyschen Prinzip (2004) von „Akkumulation durch Enteignung“ wird Menschen durch die Aneignung von Land durch große Unternehmen ihr Land genommen und so Kleinbauern und –bäuerinnen sowie kleinbergbäuerliche Arbeiter*innen vertrieben. Gesetzliche Regelungen wie Lieferkettengesetze oder Konfliktmineralienverordnungen dürfen nicht zu einer zusätzlichen moralischen Stütze für Unternehmen werden, um ein privates Profitinteresse als „ethisch“ zu legitimieren (vgl. ebd.).

Die in den Kivu-Provinzen gemeldeten negativen Auswirkungen, insbesondere der geschätzte Verlust von Arbeitsplätzen für Zehntausende bis Millionen von Arbeiter*innen (siehe Seay 2012, S. 10), lassen vermuten, dass ähnliche Auswirkungen im Südosten der DR Kongo zu befürchten sind, der aufgrund niedriger Kupferpreise bereits vor der Implementierung des Dodd-Frank Acts in wirtschaftlichen Schwierigkeiten steckte (vgl. Seay 2012). Der De-facto-Boykott hat für diejenigen im Osten des Landes, die vom handwerklichen Bergbau abhängig sind, negative Folgen, darunter Einkommensverluste, negative Auswirkungen auf die Kindersterblichkeit und die Gesundheitsversorgung sowie eine Ausweitung illegaler Aktivitäten und des Schmuggels. Weitere Belege aus den beide Kivu Provinzen weisen auf die unverhältnismäßig negativen Auswirkungen von Maßnahmen in der Versorgungskette insbesondere auf handwerklich arbeitende Bergleute und Frauen in damit verbundenen Wirtschaftszweigen hin. Im Südosten der Demokratischen Republik Kongo in der Provinz Katanga sind diese Gruppen bereits benachteiligt, da multinationale Unternehmen schon vor dem Dodd-Frank Act handwerkliche Bergleute zum Teil aus ihren Konzessionen vertrieben und an weniger ertragreiche Standorte verdrängt haben.

So wird bei der Gesetzgebung zu „Konfliktmineralien“ zwar versucht, die Förderung von bewaffneten Gruppen zu verhindern, letztlich aber die globale politische Ökonomie und die Rolle von internationalen Unternehmen im Kobaltsektor ausgeblendet. Am „Rohstoff-Grabbing“ sind nicht nur bewaffnete Gruppen aus der DR Kongo und Nachbarstaaten beteiligt. Auch viele internationale (europäische und chinesische) Unternehmen profitieren von dem „Kobalt Run“. Die Umsetzung von Maßnahmen in der Lieferkette ohne Berücksichtigung der breiteren ökonomischen und sozialen Kontextbedingungen könnte die handwerklichen Bergleute, die bereits unter dem Druck des Großbergbaus stehen, weiter marginalisieren, selbst wenn ein Quasi-Boykott vermieden und die Rückverfolgung der Mineralien zu nicht-militarisierten Minen erfolgreich umgesetzt werden würde. Da die entsprechenden Zertifizierungen teuer und aufwendig sind, besteht ohne Gegenmaßnahmen die Gefahr, dass die Einbeziehung von Kobalt in Lieferketteninitiativen einseitig die Marktanteile multinationaler Konzerne weiter ausweitet, in der DR Kongo in einer Region, in der Bergbauunternehmen bereits die Wirtschaft dominieren, ohne dass Einkommensmöglichkeiten und soziale Absicherung für kleine Unternehmen, Kleinstschürfer*innen und von ihnen abhängige Familien gesichert wären.

Die von der EU 2017 verabschiedete EU-Konfliktmineralienverordnung ist zu begrüßen, fördert aber u.U. eine solche Ungleichverteilung zugunsten von multinationalen Unternehmen eher, als dass sie diese abbaut. Während sich die Verordnung auf Menschenrechte konzentriert, blendet sie die gewaltvollen Praktiken von Kapitalakkumulation durch Landgrabbing von internationalen Unternehmen aus. Partzsch (2018) bezeichnet viele bestehende Regulierungen lediglich als „symbolisch“ (ebd., S. 486). Einige verschieben die Verantwortung auf den individuellen Konsum, bzw. individuelle*n Konsument*in t (ebd., S. 486), welche sich für oder gegen z.B. ein „Fairphone“ entscheiden können. Die EU-Verordnung setzt verbindliche Regeln die zivilrechtlich einklagbar sind, was im Vergleich einen sehr wichtigen Schritt darstellt. Gleichzeitig beobachten wir aber auch hier ein politisches „Outsourcing“, eine Verschiebung der politischen Verantwortung für einen ethischen Handel und dessen Überprüfung an private Unternehmen in der Lieferkette selbst. Auch bleiben die sozialen und ökologischen Risiken unseres Ressourcenverbrauchs abgewälzt in Länder wie die DRK.

Doch was nun? Denn natürlich müssen gefährliche und ausbeuterische Bedingungen für handwerkliche Arbeiter*innen in den Minen angegangen werden. Doch dabei ist der Rahmen für „Konfliktmaterialien“ nur eine Option.

Ausblick: Welche weiteren Möglichkeiten gibt es?

Mit Ausblick auf die nächsten Jahre könnte sich die Rolle von Kobalt auf politischer Ebene verändern. Obwohl nach der EU-Verordnung von 2017 Kobalt als Konfliktmineral momentan noch keine Rolle spielt, könnte sich dies bei der Evaluierung der Verordnung 2023 ändern. Es bedarf daher einer systematischen Bewertung der potenziellen Risiken für den Lebensunterhalt der Menschen, die sich aus der Ausweitung der Kategorie „Konfliktmineralien“ ergeben muss. So wurden bei der Planung des Dodd-Frank Acts die Sichtweisen der kongolesischen Regierung sowie überregionaler und zivilgesellschaftlicher Initiativen aus der DR Kongo überwiegend ausgeblendet. Doch die Expertise und die Zusammenarbeit mit staatlichen und zivilgesellschaftlichen Organisationen aus der DR Kongo bilden die erste unabdingbare Voraussetzung für politische Handlungsschritte. So schlägt eine Gruppe von kongolesischen Wissenschaftler*innen vor, frühere bewaffnete Konfliktakteure in neue „konfliktfreie“ Regelungen miteinzubeziehen. Doch dafür bräuchte es neben rechtlichen Rahmen insbesondere konkrete Projekte vor Ort, die diese Anforderungen auch erfüllen können.

Komplexität anzuerkennen wäre ein weiterer wichtiger Schritt; vereinfachte dichotome Ansichten oder Antworten tragen weder zu einer „Lösung des Problems“ noch zu einem „ethischen“ Handel und Produktion von Kobalt bei. So sind bewaffnete Gruppen auf eine Reihe von Einkommensquellen angewiesen; für einige spielen Mineralien nur eine geringe oder gar keine Rolle (vgl. Laudati 2013b). Dazu kommt, dass die meisten Minen gar nicht von bewaffneten Gruppen kontrolliert werden. Versuche, die Lieferketten zu regulieren, haben somit potenziell negative Folgen, wie z. B. einen De-facto-Boykott aller Mineralien aus der Demokratischen Republik Kongo, unabhängig davon von wem und wie sie abgebaut sind. Es geht daher auch nicht um die dichotome Politisierung von „Regulierung“ oder „keine Regulierung“ wie sie der damalige US-Präsident Trump mit der Ankündigung das Dodd-Frank Gesetz zu Konfliktmineralien auszusetzen aufwarf. Zwar ergab eine Untersuchung, dass die Behauptung, Dodd-Frank habe dazu geführt, dass einige Kongoles*innen ihre Lebensgrundlage verloren haben, zutreffend ist. Trump und die Republikaner*innen haben allerdings ideologische Gründe und lehnen staatliche Regulierung generell ab, nicht nur Dodd-Frank. Das Thema sollte daher in jedem Fall nicht auf die Frage „Regulierung“ oder „keine Regulierung“ reduziert werden, sondern als Chance gesehen werden, eine bessere transnationale Governance in Zusammenarbeit mit den schon bestehenden überregionalen Initiativen zu entwickeln, um Konflikte und Menschenrechte im Bergbau anzugehen (vgl. Katz-Lavigne und Hönke 2018).

Wenn es also in politischen Verordnungen darum gehen soll konkret die Situation von den zwei Millionen Menschen, insbesondere der Frauen und Kinder, zu verbessern, die im Kleinbergbau arbeiten, müssen die schon bestehenden Bergbaugewerkschaften in nationalen und internationalen Verordnungen mitgedacht und gestärkt werden. Kongolesische Wissenschaftler*innen fordern daher die Förderung eines fairen Wettbewerbs. So müssen zukünftige Regulierungen auf einem Wettbewerb beruhen, der nicht nur internationalen Unternehmen, sondern auch kongolesischen Erzeuger*innen die Möglichkeit gibt, lokale Preisregelungen zu beeinflussen. „Dies wiederum würde eine Regelung fördern, die Mindestlöhne gewährleistet, die die Bergbaugewerkschaften ihren Mitgliedern aufgrund ihres größeren Einflusses auf die Preisschwankungen garantieren können“ (Tegera et al. 2014).

So würde sich der Fokus von der Regulierung von Lieferketten und dem Verhalten von Verbraucher*innen vor allem auf die Veränderung der Produktionsverhältnisse konzentrieren. Dann wäre die Frage nicht länger ob Sie/Du oder Ich „ethisches“ Kobalt konsumieren, sondern mit welchen politischen Maßnahmen Kleinbergbauer*innen unterstützt werden können.